兼具督学督政职能 中国最庞大督学队伍即将上任

◎第九届国家督学159人中，来自高校的教授、校长达27人，中小学教师、校长达20人、还有两名幼儿园园长。

　　◎尽管督学本身不具备行政级别，但从国家到地方，督学大多由教育行政部门人员所担任，第八届国家督学85人中，38人为省教育厅厅长、副厅长或地市教育局局长。

　　◎在中国，现任督学，基本都是上级教育行政部门筛选。教育系统一位内部人士建议，督学的“去行政化”可以通过完善聘任方式和监督体制得以实现。

　　打破“官员俱乐部” 增加教育一线人员

　　“对于这个身份，我并不意外，这些年我一直搞教学督导研究，具备一线工作经验，对督学工作非常了解”。李帅军对于自己出现在第九届国家督学公示名单中并不意外。

　　“具备一线工作经验”，也是本届国家督学最显著的特点。159人中，来自高校的教授、校长达27人，中小学教师、校长达20人、还有两名幼儿园园长。

　　此前国家督学偏重于从教育行政部门聘任，此次则增加了一批专家型国家督学。其中，一线教育工作者数量创下了历年之最。

　　此前，即使在变革较大的第八届国家督学名单中，高校和中学教育工作者也仅有4人，小学和幼儿园教育工作者则完全没有。

　　“官员大多公务缠身，时间上容易受限”，同时作为中国教育学会教育督导分会理事的李帅军长年从事教育督导制度研究，在他看来，改变教育行政人员主导的督学队伍，不仅增加基层工作经验，也增加了抽调人员的机动性。

　　第八届国家督学、贵州省教育厅副巡视员皮俊林需要经常请假，因为国家督导组组织的检查一般需要8-9天，而作为公职人员的他，只能拿着国家督导办发的通知找厅长请假。“单位非常支持我的工作，假期基本都能批下来”，皮俊林自视“出勤率极高”但也有“请假缺席”的时候，“湖南两基国检时，当时在省委党校学习，就不能请假，只能向国家督导办请假。”

　　而皮俊林此前在教育厅的工作只是协助副厅长从事基础教育方面工作，“不是特别忙”。“你让一个厅长、副厅长等实职领导长期出差，离岗一周甚至10天，估计很难做到”，皮俊林坦言。

　　教育部督导办公室一名不愿透露姓名的工作人员接受南都记者采访时也对此变化予以肯定，但将其归结为教育发展趋势。根据新世纪教育发展规划纲要要求，包括教师职称评定、各类荣誉等在内的评选，均向一线教师倾斜，让主管部门放权。国家督学评选亦如此。

　　增加专业成分、一线教学经验，一直也是教育体制成熟国家的一贯做法。从专业构成上，英国要求皇家督学有丰富的教学经验，至少有10年以上教龄；苏联要求督学具有广博的教学知识和组织才能，从最有经验和最有威望的学校领导、教师以及其他教育工作者中选拔。

　　中国国家督学的构成成分也在不断变化。最初的几届督学大多从教育部门聘任，但从第七届督学开始，则增加了从财政部、国家发改委、中编办和农业部等部门聘任，涉及领域由此前基础教育逐渐增加了职业教育、学前教育。

　　159人队伍人数空前 放眼世界并不算多

　　增加一线教职工的同时，督学整体队伍大幅壮大。第九届国家督学共有159人，数量之多也是空前。而在此前八届，人数最多的第七届，仅为99人。

　　教育部总督学顾问、原教育部副部长王湛曾在第七届国家督学会议上将督学数量增加归结为“为了适应教育改革与发展对督导工作的要求，进一步拓宽工作领域，加强对全国教育督导工作的宏观指导”。

　　这一思想，也沿用至今。对于数量增加，教育系统一位内部人士透露，下一步，国家将加大对中小学教学评估力度。目前，国家已出台《学前教育督导评估暂行办法》和《中等职业教育督导评估办法》，但对中小学的整体教育评估文件则始终未能出台。因此，必须壮大督学队伍以扩充督导实力。

　　教育部官员的公开表态也从一定侧面印证了这一观点。“目前，我们只能对学校的办学条件情况做到基本了解，而对教育质量基本状况，特别是教育质量在地区之间、城乡之间、校际之间存在哪些差异，对这些问题我们现在还做不到心中有数”，刘利民3月27日指出，必须尽快地开展全国的基础教育质量监测，以全面、及时地获取准确的数据和信息，由此才能对整体的教育质量作出判断，对未来的变化趋势作出预测，对政策和执行进行调整，才能真正实现对基础教育的有效管理。

　　尽管如此，中国的督学数量仍远不及西方发达国家。在数量上，英国每1000名教师配备一名皇家督学，每200～300名教师配备一名地方督学(视导员)；在法国，仅国民教育督导处的总督学也达160人之多。

　　而我国现有中小学教师约1200万，但自1986年以来，至今仅聘任了九届546位国家督学。同时，根据督学三年一届的原则，此前八届督学均已期满，159人的第九届国家督学即将“上岗”。

　　督学主要“督学” 但也可“督政”

　　“要找一批四十岁左右的人，天天往学校里跑，搞40人，至少搞20个人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’到班里听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得准，问题解决得快。”1977年9月，邓小平在关于《教育战线的拨乱反正》的一番话，不仅开启了改革开放后中国督导制度的大门，也是督学的职能诠释。

　　今年3月28-29日，贵州省教育厅副巡视员皮俊林在安徽黄山参加了为期两天的基础教育质量监测培训，同去的，还有教育部教育督导团办公室副主任林仕梁、湖南省人民政府教育督导室副主任督学杨国旗等人。他们都有一个共同身份——第八届国家督学。而这一培训，正是由国家督导办基础教育监测中心组织的。此前的3月20日，全国基础教育质量监测工作会议刚刚在苏州召开，5月底，全国31个省和新疆建设兵团将进行基础教育质量监测。皮俊林需要赴陕西巡视相关内容，撰写督导报告上交。上级教育部门或将根据报告中所涉及的问题，予以整改措施。

　　但检查评估学校只是督学的职责之一。2000年，原国家教委教育督导团更名为“国家教育督导团”。其主要职责中包括了“对地方人民政府贯彻执行国家有关教育方针政策的情况进行指导、监督、检查、评估”。由此，教育督导机构的“督政”职能有了依据。根据《教育督导暂行规定》，教育督导的任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”。此外，还将研究制定教育督导与评估的方针、政策、规章制度和指标体系。简而言之，教育督学承担着“督政”与“督学”双重职能。

　　正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，权力平衡与制衡在各个群体都有所体现，教育领域亦不例外。督学所作的“检查评估”，不仅需要评估教学质量，例如教育经费是否落实到位等政府行为，也受其监督。

　　国家督学调研，将汇总成督导报告初稿，由带队的国家副总督学或总督学与被检查单位交换意见，将督导工作情况、地方工作成绩、经验和存在问题、整改意见提出来，带回国家督导办，进行审查。

　　然而，报告是否奏效，皮俊林这些督学们则无法直接看到效果。“不是说我们提出什么意见，当地就立刻能够整改”，皮俊林介绍，由于督学的意见不是行政命令，也并不具备强制性，因此，“只能告诉对方结果，供对方参考，是否采纳则无法干涉”。

　　此外，针对督学报告，教育部门或可将报告上报国务院，或通过调研报告发现问题，督促整改，只有这样才能惠及百姓和师生，“效果都是间接的”。

　　简而言之，教育督学的督导实则为“指导性行政”，督学向行政首长提供的“督导报告”只是作为一种反馈咨询意见，只有在被行政领导采纳，成为行政决策内容发布实施后，才能发挥行政作用，

　　很多时候，督学效果的反馈，国家督学也难以看到。第八届国家督学、湖南省人民政府教育督导室副主任督学杨国旗就坦言，“国家层面做得不如省层面好”。比如教育经费落实情况，他曾在安徽督导中发现经费未能按要求落实，并提出了建议，但最后整改结果却不得而知。相比之下，“本省督导情况很快就能知道”。

　　以最近正在进行的全国基础教育质量检测为例，教育部副部长刘利民近日就公开表示，监测中特别关注了基础教育改革和发展的热点难点问题，形成了诸如反映学生课业负担、流动与留守儿童教育、学生的睡眠、学生网络使用与网瘾、语文教学效果、音体美课程开设及教师专业发展状况等问题的专题监测报告。“这些报告为教育部有关司局提供了很好的参考，在工作中还被使用、借鉴。”

　　然而，既是国家督学，自然享有一定的权力。

　　“督学类似于‘检查团’,但不仅是检查，更多是落实”，李帅军介绍，国家督学可以直接将建议上报教育部相关领导，甚至可以递交国务院副总理，但也是意见被引起重视后，才能通过行政渠道来管理纠正。

　　事实上，目前很多地方政府将教育质量与政绩直接挂钩，将教育督导评估结果纳入地方政绩考核。

　　此外，尽管督学单纯意义上没有“行政权力”，但根据2006年教育部公布的《国家督学聘任管理办法(暂行)》，一旦遇到危及师生人身安全、侵犯师生合法权益、扰乱正常教学秩序等紧急事态，督学可以立即予以制止，并及时向有关部门提出处置的意见。

　　督学作为“裁判员”如何“去行政化”？

　　3月27日，由国家督学李钧带队的国家专项督导检查组赴甘肃兰州检查中小学生每天一小时校园体育活动。兰州市副市长胥波和市财政、教育和部分市属学校负责人参加了汇报会。

　　2011年9月中旬，以国家督学石永明为组长的国家教育督导团检查组一行赴新疆乌苏市就中小学体育卫生与艺术教育工作进行专项督导检查。“9月14日下午，国家教育督导团检查组在我市市委书记张岩，市委副书记、市长马依山·扎合帕尔，市委副书记孙兴宁，副市长满玉虎等领导的陪同下，来到我市新城区正在建设中的市第一中学校园进行了实地视察。”

　　尽管包括李帅军、皮俊林在内的新老督学，都将其称之为“没有实权”的“荣誉象征”，但在其活动相关新闻报道中，督学赴地方调研，一般都有政府部门相关负责人出面陪同，就地市而言，大多是负责教育的副市长出面，而县一级政府则直接由县长出面。报道中，督学的排名也大多位于地方领导之前。

　　“这不是‘督学’这一头衔决定的，而是我本身的行政级别要高于部分地方领导”，皮俊林指出。

　　但在我国官本位的社会土壤中，督学已不单纯是个人身份的象征，从某种程度上，也代表了上下级的关系。皮俊林深有体会：“一般来说，即使此前作为教育厅处长带队下去检查，也很受到尊重。毕竟是代表上级机关下来”。

　　皮俊林的话，也点明了目前督导制度的尴尬，即尽管督学本身不具备行政级别，但从国家到地方，督学大多由教育行政部门人员所担任，仅第八届国家督学的85人中，就有38人为省教育厅厅长、副厅长或地市教育局局长。这也符合目前我国督学任命的宗旨，在《国家督学聘任管理办法(暂行)》中明确指出，“聘任兼职国家督学以在职人员为主，以退休人员为辅”。此外，国家督学应符合“行政机关副厅级以上，或具有中小学特技教师称号，高等学校和科研机构等正高级专业技术职务”。

　　教育部前任部长周济曾不止一次公开强调督学的“权威性”。他在第八届国家督学聘任大会上公开表示，“国家督学代表国家教育意志，行使对教育工作的监督和指导职责，具有很高的水平和权威。”此前第七届督学聘任大会上则提出“教育督导具有行政指令性、执法严肃性和专家督察权威性”。这种“权威性”，也使得督学的调研活动被当地所重视。

　　从国家督学的管理上看，中央一级的教育督导机构从1984年开始，先后经历了在教育部设督导室、将教育部督导室更名为国家教委督导司、建立国家教委教育督导团、将国家教委教育督导团更名为国家教育督导团这一过程。然而，即使目前，国家教育督导办公室仍在教育部内部办公，而国家督导团总督学陈小娅也是教育部副部长。

　　“现在我们是集‘运动员’和‘裁判员’于一体”，皮俊林将教育管理分为决策、执行和反馈三个环节。其中，教育部门是决策部门，即“教练”；各地政府是执行部门，即“运动员”；督学则是裁判。因此，最理想的状态是督导办公室作为独立部门，脱离教育部。

　　但即使是教育体制成熟的部分西方发达国家，教育督导机构也未完全脱离于教育机构。比如世界上最早建立教育督导制度的法国，在中央一级，督导机构就设在国民教育部内，由教育部长领导；而德国的教育督导机构也与教育行政机构一体化，没有独立的督导体系和督导机构。

　　即使在我国古代，督学也拥有较多的行政自由权。雍正四年(1726年)设立20名负责督学者，称为“钦命提督学政”，享受钦差大臣的待遇，与各省最高行政长官总督、巡抚平级，主要是负责监督、弹劾各类考试中的舞弊行为。

　　教育系统一位内部人士建议，督学的“去行政化”可以通过完善聘任方式和监督体制得以实现。据我国学者1997年的一份《英法教育考察散记》，英国的教育督导机构“国家教育标准局由专职人员和聘任人员组成。聘任人员在社会上公开招聘，经过筛选、培训和试用，取得督学资格”。

　　而在中国，现任督学，基本都是上级教育行政部门筛选。“1月份接到省教育厅通知，作为督学候选人推荐”，李帅军介绍，河南省教育厅并未通知其所在学校，而是直接通知本人。而他的“入门”手续极为简单，即填写一个申请表，包括个人基本情况和个人相关研究成果、教学任务和社会兼职，“比评审职称要简单。”

　　此外，现有督学的“上岗培训”也不复杂。在皮俊林的记忆中，出任国家督学前，他曾在华东师大培训了3个月。此后，便是以会代训方式进行业务提高。

　　为提高督学的政治和业务素质，自1987年以来，国家教委委托华北、华东教育管理干部培训中心举办全国地市以上督导人员岗前培训班。各省也负责开展对县区督学的培训工作，目前各级督学基本上接受了一次以上培训。

　　尽管从第八届国家督学开始，教育部成立了国家督学聘任审查委员会，对国家督学推荐人选进行审查，督学的任命和解聘也需要向社会公示。但采访中，不少前任督学和现任督学都建议，实施社会公开招聘，或至少公开选拔过程，以保障此类信息公开。此外，部分督学也表示，希望媒体更多关注督学工作，使调研、督学报告等工作方式和成果公开化。